构建城镇化空间发展新格局 分类施策补短板强弱项

来源：证券时报

证券时报记者 江聃

今年的政府工作报告提出，“十四五”时期要全面推进乡村振兴，完善新型城镇化战略。常住人口城镇化率提高到65%，提升城镇化发展质量。接受证券时报采访的专家表示，从过去十年的发展来看，中国的城镇化率每年提升大约1.2个百分点，提升速度存在略微放缓的趋势。不过我国城镇化率水平较发达国家仍有差距。以未来五年我国城镇化率每年提升1个百分点来测算，每年将推动约1400万农村人口转变为市民，催生巨大的内需，是“双循环”发展新格局的巨大推动力。

我国城镇化率

提升空间仍较大

《2020年国民经济和社会发展统计公报》显示，到2020年末，我国常住人口城镇化率超过60%。全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明在接受媒体采访时表示，我国人均GDP已经突破1万美元，总体上已经进入中高收入国家行列。不过我国常住人口城镇化率仍低于中等偏上收入国家和高收入国家的平均水平。

今年的政府工作报告指出，“十四五”期间，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到65%。对于“十四五”期间城镇化速度只设定了常住人口城镇化率目标，但强调加快农业转移人口市民化，海通证券研报认为，常住人口城镇化率提升仍然是重点。

民银智库宏观与区域研究团队负责人应习文对证券时报记者表示，从过去十年的发展来看，中国的城镇化率每年提升大约1.2个百分点，提升速度存在略微放缓的趋势，理论上看城镇化率的提升是逐步收敛的。从国际经验看，60%的城镇化率距发达国家的平均水平仍然较远，所以收敛速度不会太快，“十四五”期间我国城镇化率按照每年提升1个百分点来测算比较合理。

“从不同地区看，我国城镇化率差距较大，以‘黑龙江黑河-云南腾冲’的人口地理分界线（即胡焕庸线）划分，东南部的城镇化基础要显著好于西北部。不过城镇化率的增长有一个起步、加速和减速的过程，所以未来城镇化的提升空间主要在目前城镇化率较低的地区。”应习文说。

中国城市规划设计研究院院长王凯也认为，我国地域辽阔、地理环境差异较大，客观上决定了我国城镇化空间相对集中和相对分散的特征。未来，人口和城镇化的总体格局将长期维持，但在全面开放、国内大循环的背景下，中西部地区将实现长足发展、整体提升。

不断提升

居民的市民化程度

在业内看来，城镇化率突破60%是一个很有代表性的节点。随着城镇化率突破60%，按照国际经验，人口会加速往大都市圈、城市群转移，由城市群、都市圈带动城市化进程。因此，今年报告中，在提出量化目标的同时，还提出发展壮大城市群和都市圈，实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。

全国政协经济委员会副主任刘世锦在接受媒体采访时表示，从经济学的角度来讲，人口及生产资料集聚在一起，整个生产率提升了。这些地方就业创业机会多，能赚到钱。最近几年人口流动大部分在城市之间，表现在向都市圈、城市群聚集。都市圈、城市群发展将成为经济增长的“新风口”，也是未来5~10年中国发展较大的“结构性潜能”。

全国人大代表、中南集团董事局主席陈锦石建议，壮大城市群和都市圈，一方面需要加强城市群、都市圈顶层总体规划，通过强化三规合一、打通城市群、都市圈内的公共基础建设，强化大城市对圈内中小城市的辐射，另一方面，需要允许大城市与周边县市、城乡建立联动，加大大城市辐射的周边中小城市住宅供给，分担大城市住房压力，化解供需矛盾，同时带动周边小城市发展。

“未来住房需求的增长主要还是在都市圈和新的城市集群，因此完善住房体系建设的重点也还是都市圈和城市集群，建议在发挥社会主体的积极性基础上，国家能在集群内部不同区域主体地位和协调机制层面发挥更多作用。”陈锦石说。

当前城镇化区域发展不平衡、市民化不充分、大中小城镇发展不协调等问题依旧突出。蔡继明表示，在推进大城市群和都市圈发展的过程中，要不断改善和提升居民的市民化程度，从而使我国真实的城市化水平达到中高收入国家的平均水平。我们需要关注和努力的是，如何加快从医疗、就业、教育、社会保障以及住房等方面逐步提高非户籍城镇常住人口的市民化程度。

应习文表示，未来五年我国每年1个百分点的城镇化率提升，将推动约1400万农村人口转变为市民，催生巨大的内需，是“双循环”发展新格局的巨大推动力。特别是城镇化发展质量的提升，有望带动新基建、城市更新、住房、汽车等大件消费、文化娱乐、医疗教育等服务业行业的快速发展。

以县城为重要载体的

城镇化建设不能“一刀切”

2019年县城及县级市城区GDP占全国GDP近1/4，县城和县级市城区常住人口分别为1.55亿、0.9亿人左右，占全国城镇常住人口的近30%。“十四五”规划明确提出，县城要加快补短板强弱项，推进以县城为重要载体的城镇化建设。3月8日，国家发展改革委副主任胡祖才在国新办新闻发布会上表示，这是服务亿万农民的重要阵地和扩大内需的重要支撑点。

王凯表示，县城对我国城镇化发展的基础性作用仍然十分重要，是吸纳城镇人口的重要空间载体。一方面县城是农民包容性就业的“蓄水池”，另一方面作为中心城市和周边乡镇地区联系的纽带，县城是提供基本公共服务的核心。

为避免在县城补短板强弱项工作中，出现“一刀切”和“一拥而上”的新一轮造城运动，蔡继明建议，根据县城人口规模、经济发展水平、产业结构、城市基础设施、公共服务水平、自然资源禀赋、距离大城市远近和交通条件等将现有县城划分为四类进行分类施策。

对于已具备设立县级市或区条件的县城，要发展综合型产业，加快行政体制改革，打破传统行政区划限制，直接升级为县级市或区；对于比邻大城市或位于特大城市周边的县城可发展服务主导型产业，加强基础设施建设联通，为大城市提供农副产品及乡村旅游、休闲居住、医疗养老等各种服务；对于较偏远但有特殊资源禀赋的县城可发展工业主导型产业，发展特色产业，比如农旅结合、康养产业；对于远离城市且无特殊资源禀赋的县城，可发展农业主导型产业，为周边农村居民来县城居住、就医、教育、养老、休闲提供更便利的条件。

蔡继明强调，现阶段我国城乡发展不平衡是新型城镇化建设的突出短板，但短板弱项正是内需潜力所在。